DALAM rapat kerja 22 Juli 1960, kabinet Presiden Soekarno memutuskan untuk memisahkan kejaksaan dari pengadilan menjadi departemen yang berdiri sendiri.
Hal itu dikukuhkan dengan Keputusan Presiden Nomor 204 Tahun 1960 tanggal 15 Agustus 1960 tentang Pembentukan Departemen Kejaksaan di bawah pimpinan menteri/jaksa agung.
Hal inilah kemudian melatarbelakangi ditetapkannya 22 Juli sebagai Hari Bakti Adhyaksa yang menandai kejaksaan berdiri sendiri secara kelembagaan. Bergulirnya era Reformasi memunculkan komitmen untuk menegakkan supremasi hukum yang diharapkan dapat menjadi landasan dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
Kondisi tersebut diwujudkan dengan diaturnya secara tegas beberapa fondasi negara hukum dalam amendemen ketiga UUD 1945, yaitu tentang kedudukan negara sebagai negara hukum (Pasal 1 ayat 3) serta adanya jaminan kekuasaan kehakiman yang merdeka guna menegakkan hukum dan keadilan (Pasal 24 ayat 1) serta pembentukan lembaga-lembaga konstitusional di bidang hukum yang baru seperti Mahkamah Konstitusi dan Komisi Yudisial.
Pemerintah juga telah melakukan pembenahan dalam tatanan lembaga penegakan hukum di Indonesia.
Di sektor pengadilan, sejak disahkannya UU Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman, telah dilakukan unifikasi badan peradilan yang secara administrasi, pembinaan maupun pelaksanaan fungsi berada di bawah kendali MA.
Demikian pula dengan lembaga kepolisian, yang melalui Inpres No 2 Tahun 1999 telah dipisahkan dari ABRI, dan kemudian mencapai kemandirian penuh dengan diundangkannya UU Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia.
Namun, kondisi menjadi berbeda ketika berbicara tentang kejaksaan.
Posisi sebagai bagian dari kekuasaan eksekutif membuat jaksa agung dipilih dan diberhentikan oleh presiden terus dipertahankan meskipun UU Kejaksaan Nomor 15 Tahun 1961 telah mengalami dua kali perubahan yaitu dengan UU Nomor 5 Tahun 1991 dan UU Nomor 16 Tahun 2004.
Posisi kejaksaan yang secara kelembagaan berada di bawah kekuasaan eksekutif, tetapi melaksanakan tugas dan fungsi yang merupakan bagian dari kekuasaan yudikatif.
Kondisi ini membuat posisi ambigu bagi kejaksaan dalam sistem ketatanegaraan, dan khususnya dalam penegakan hukum.
Kedudukan jaksa agung sebagai pembantu presiden dalam pemerintahan jelas berpengaruh terhadap kemandirian Korps Adhyaksa dalam fungsi penegakan hukum yang merdeka dan bebas dari pengaruh kekuasaan.
Dalam konteks tersebut, menurut Andi Hamzah, sulit diharapkan penegakan hukum yang independen terbebas dari pengaruh politik meskipun dikatakan hakim bebas dalam mengambil keputusan, tetapi terikat pada apa yang didakwakan penuntut umum.
Oleh karena kebebasan atau kemerdekaan hakim untuk memutus perkara pidana, bergantung pula pada bebas atau merdeka tidaknya penuntut umum.
Pada saat Indonesia merdeka, berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 fungsi kejaksaan sebagaimana tersebut di atas tetap dipertahankan.
Kemudian, pada 19 Agustus 1945, dalam rapat Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) diputuskan kedudukan kejaksaan dalam struktur negara Republik Indonesia, berada dalam lingkungan Departemen Kehakiman.
Menurut Andi Hamzah, terkait kemandirian, hakim dan jaksa periode 1945-1959 tersebut berada di bawah satu atap dengan departemen kehakiman, tetapi hakim maupun jaksa sungguh-sungguh independen.
Jaksa Agung Suprapto bahkan menangkap menteri kehakiman yang secara administratif adalah atasannya.
Sebaliknya, sesudah 1959 (resminya 1961) kejaksaan yang dikatakan 'mandiri' terlepas dari departemen kehakiman, tetapi independensinya hilang karena jaksa agung bukan lagi 'jaksa agung pada Mahkamah Agung', tetapi menteri atau anggota kabinet (pembantu presiden) sehingga tidak lagi pensiun pada umur 65 tahun.
Akan tetapi, setiap saat dapat diganti oleh presiden.
Dengan sendirinya dalam menjalankan tugas penegakan hukum jaksa agung harus selalu waspada agar jangan sampai menyinggung kepentingan politik presiden yang pada akhirnya menjadikan dia tidak independen.
Dual obligation (kedudukan kejaksaan di satu kaki sebagai penegak hukum yang merdeka, dan di sisi lain sebagai bagian dari eksekutif) inilah yang pada akhirnya menimbulkan keraguan masyarakat mengenai objektivitas Kejaksaan dalam mengambil keputusan penting, terkait penanganan berbagai perkara yang menyangkut kepentingan pemerintah.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 49/PUU-VIII/2010 tanggal 22 September 2010 yang mengabulkan permohonan uji materiil yang diajukan oleh Yusril Ihza Mahendra atas kesesuaian Pasal 22 ayat (1) huruf d UU Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia terhadap UUD 1945, menunjukkan masih terdapat ketidakjelasan mengenai kedudukan kejaksaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Putusan tersebut didasarkan pada pertimbangan bahwa kejaksaan adalah badan pemerintahan.
Sebagai dominus litis
Dalam pelaksanaan hukum acara, kejaksaan ialah pengendali proses perkara pidana atau selaku dominus litis dalam batas yurisdiksi negara.
Namun demikian, dalam konteks sistem peradilan pidana, makna dominus litis yang merupakan mahkota kejaksaan menjadi hanya dimaknai sebagai kewenangan untuk menentukan dapat atau tidaknya perkara dilimpahkan ke pengadilan, yang dalam kenyataannya sangat terbatas.
Hal itu mengingat KUHAP pada dasarnya tidak memberikan kewenangan bagi penuntut umum untuk memerintahkan penyidik menghentikan penyidikannya dalam hal sebuah perkara belum layak untuk dapat ditingkatkan ke tahap penuntutan.
Sementara itu, komitmen dunia internasional mengenai pentingnya penguatan peran jaksa dalam fungsi penegakan hukum antara lain ditunjukkan dalam United Nations Guidelines on the Role of Prosecutors sebagaimana diadopsi dalam Kongres Pencegahan Kejahatan ke-8, di Havana (27 Agustus-7 September 1990).
Pasal 11 Pedoman PBB tentang peranan jaksa tersebut menyatakan bahwa jaksa harus melakukan peran aktif melakukan penuntutan perkara pidana.
Kalimat 'jaksa melakukan penuntutan' harus dimaknai sebagai implementasi dari prinsip penuntut umum tunggal (single prosecution system) dalam sistem peradilan pidana.
Istilah tersebut merupakan makna sesungguhnya dari asas satu dan tidak terpisahkan (een en ondeelbaar) sebagai landasan pelaksanaan tugas kejaksaan di berbagai belahan dunia yang bertujuan memelihara kesatuan kebijakan penuntutan yang menampilkan ciri khas yang menyatu dalam tata kerja kejaksaan.
Namun demikian, lahirnya UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi telah mengubah hakikat single prosecution system dengan adanya penuntut umum pada KPK yang tidak bertanggung jawab kepada jaksa agung.
Pentingnya penguatan kejaksaan dalam menjalankan fungsinya sebagai penegak hukum, perlu didukung oleh sebuah kajian akademis berupa perbandingan hukum dengan berbagai negara yang telah secara tegas mengatur fungsi kejaksaan dalam konstitusi mereka.
Terdapat negara-negara yang memberikan kewenangan sangat besar kepada kejaksaan, bukan saja di bidang penuntutan, melainkan dalam memimpin penyidikan, memimpin pemberantasan korupsi, maupun melakukan pengawasan terhadap kepatuhan hukum aparatur pemerintah serta kewenangan-kewenangan lainnya.
Ada pula negara yang memosisikan Kejaksaan sebagai bagian tidak terpisahkan dari pengadilan, tetapi menikmati jaminan kemandirian penuh sebagaimana diberikan kepada para hakim (misalnya: independensi, renumerasi, karier dan pemberhentian).
Dalam Pasal 24 ayat (1) UUD 1945 sebelum amendemen menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh MA dan lain-lain badan kehakiman menurut UU.
Selanjutnya dalam penjelasan bahwa kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan merdeka, terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah.
Dalam pandangan Milan Hanzel, penentuan posisi lembaga penuntutan dalam aturan hukum sangat penting dan tidak hanya cukup diatur dalam aturan hukum biasa (UU), tetapi harus diatur dalam materi konstitusi.
Dalam bahasa Jimly Asshidiqie, lembaga kejaksaan juga memiliki constitutional importance seperti lembaga-lembaga negara lain yang telah diatur dalam UUD 1945.
Demikian pula disampaikan oleh Saldi Isra, pemikiran mendorong wacana penguatan kejaksaan di dalam konstitusi sangat dapat diterima, mengingat sebelumnya Kejaksaan sudah pernah diatur dalam konstitusi RIS dan UUDS 1950.
Singkatnya, ketentuan Pasal 24 ayat (3) UUD NRI 1945 yang secara implisit hanya mendudukan kejaksaan sebagai lembaga yang fungsinya terkait dengan kekuasaan kehakiman, tidak dapat dipertahankan lagi.
Tidak berlebihan bila kita berharap jika Kabinet Kerja di bawah pemerintahan Presiden Joko Widodo dapat mengembalikan lembaga kejaksaan kepada kedudukan hakikinya, dengan memberikan jaminan konstitusional terhadap kemandirian Kejaksaan dalam melaksanakan tugasnya secara merdeka, bebas dari pengaruh siapa pun dalam mewujudkan supremasi hukum di Indonesia.
